Założenia do projektu ustawy Prawo Pocztowe
Uprzejmie informujemy, że w dniu 17 listopada br. przedłożyliśmy na ręce Ministra Infrastruktury Pana Cezarego Grabarczyka stanowisko Forum Przewoźników Ekspresowych w sprawie "Założeń do projektu ustawy Prawo Pocztowe" (projekt z dnia 28 października 2009 roku).
Treść całego Stanowiska prezentujemy poniżej.:
Stanowisko Forum Przewoźników Ekspresowych
w sprawie „Założeń do projektu ustawy Prawo pocztowe” (projekt z dnia 28 października 2009 r.)
I. Uwagi generalne
W ocenie Forum Przewoźników Ekspresowych „Założenia do projektu ustawy Prawo pocztowe” (projekt z dnia 6 listopada 2009 r.), dalej „Założenia”, stanowią dobry punkt wyjścia do opracowania nowych zasad funkcjonowania rynku usług pocztowych w Polsce. Szereg rozwiązań zmierza do właściwej implementacji Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/6/WE z dnia 20 lutego 2008 r. zmieniającej dyrektywę 97/67/WE, jak również uwzględnia wcześniejsze postulaty naszego środowiska. Przede wszystkim nie sposób nie docenić, iż bodaj po raz pierwszy w tak zauważalny sposób uwzględniona została odrębność usług ekspresowych (kurierskich) od powszechnych usług pocztowych oraz usług wchodzących w zakres usługi powszechnej.
Powyższa generalnie pozytywna ocena Założeń jako całości nie oznacza, iż szereg szczegółowych zagadnień nie wymaga w naszej ocenie modyfikacji lub uzupełnień. Najistotniejsze z tych kwestii zostały przedstawione w części drugiej niniejszego pisma. Jednakże już na wstępie pragniemy stanowczo podkreślić, iż zaproponowany w Założeniach katalog definicji powoduje rozszerzenie zakresu regulacji w porównaniu do aktualnie obowiązującej treści ustawy – Prawo pocztowe, co jest oczywiście sprzeczne z deklarowanym celem uchwalenia nowej ustawy i ideą liberalizacji rynku usług pocztowych. Jednocześnie wyrażamy zdziwienie, że wciąż nie został upubliczniony projekt nowej ustawy - Prawo pocztowe przygotowanego przez Urząd Komunikacji Elektronicznej, przy którego tworzeniu byliśmy intensywnie konsultowani. Wypracowanie niniejszego stanowiska było dodatkowo utrudnione poprzez brak wiedzy na temat szczegółowych rozwiązań, które z pewnością znajdują się we wspomnianym projekcie.
Nie sposób również nie wyrazić zaniepokojenia z powodu nad wyraz krótkiego terminu na analizę Założeń oraz przedstawienie w ich sprawie stanowiska. Termin 7 dni w odniesieniu do projektu zawierającego zupełnie nowe zasady funkcjonowania całego rynku usług pocztowych, jest zdecydowanie zbyt krótki. Z tego też względu zastrzegamy sobie możliwość zgłaszania dalszych uwag w późniejszym czasie.
Jednocześnie deklarujemy w dogodnym dla Państwa terminie gotowość spotkania w celu szczegółowego wyjaśnienia intencji i oczekiwań, jakie wiąże z projektem nowej ustawy nasze środowisko. W naszej ocenie takie spotkanie z pewnością mogłoby się przyczynić do osiągnięcia w pełniejszy sposób celów stawianych przed nową regulacją.
II. Uwagi szczegółowe
1. Definicja usługi pocztowej
W definicji usługi pocztowej zdaniu wprowadzającemu proponujemy nadać brzmienie: „Usługę pocztową stanowi, wykonywane we własnym imieniu i na własny rachunek, w obrocie krajowym lub zagranicznym, zarobkowe:”.
Uzasadnienie:
Zmiana polega na dodaniu wyrazów „we własnym imieniu i na własny rachunek”. Jest to istotne uzupełnienie z tego względu, że operatorzy przy świadczeniu usług pocztowych posiłkują się podwykonawcami. Gdyby pozostawić brzmienie zaproponowane w Założeniach, zdecydowana większość podwykonawców operatorów pocztowych musiałaby zostać uznana za operatorów pocztowych, świadczących usługi pocztowe na rzecz swoich zleceniodawców. Tymczasem przedmiotem zainteresowania ustawy – Prawo pocztowe powinno być jedynie świadczenie usług użytkownikom rozumianym jako osoby fizyczne lub prawne korzystające z usług pocztowych jako nadawca lub adresat (art. 2 pkt 17 Dyrektywy 97/67/WE). Podwykonawcy nie zawierają z tak rozumianymi użytkownikami umów o świadczenie usług pocztowych. Podobne sformułowanie („sprzedaż we własnym imieniu i na własny rachunek”) pojawia się w definicji świadczenia usług telekomunikacyjnych zawartej art. 2 pkt 41 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, z późn. zm.).
2. Wyłączenie z zakresu usługi pocztowej przemieszczania rzeczy dokonywanego na podstawie odrębnych przepisów
Wyłączeniu związanemu ze świadczeniem usług na podstawie odrębnych przepisów proponujemy nadać brzmienie: „nie stanowi usługi pocztowej wyłączne przemieszczanie przesyłek pocztowych, przewóz rzeczy realizowany na podstawie odrębnych przepisów, a także świadczenie usług spedycji w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego”.
Uzasadnienie:
Zamieszczona w Założeniach propozycja wyłączenia związanego ze świadczeniem usług na podstawie odrębnych przepisów odwołuje się jedynie do ustawy – Prawo przewozowe oraz – w zakresie usług spedycji – do Kodeksu cywilnego. Zamiast kazuistycznego wskazywania jedynie jednej ustawy regulującej usługę przewozu rzeczy, proponujemy ogólniejsze sformułowanie, iż nie stanowi usługi pocztowej „przewóz rzeczy realizowany na podstawie odrębnych przepisów”. Podobną formułą posłużył się ustawodawca w obecnie obowiązującym art. 2 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo pocztowe. Przepisy ustawy – Prawo przewozowe nie są bowiem jedynymi przepisami odrębnymi, na podstawie których świadczone mogą być usługi przewozu. Tytułem przykładu wymienić można Konwencję o umowie międzynarodowego przewozu drogowego towarów (CMR) sporządzoną w Genewie dnia 19 maja 1956 r. (Dz.U. z 1962 Nr 49, poz. 238 z późn. zm.), Konwencję o ujednostajnieniu niektórych prawideł, dotyczących międzynarodowego przewozu lotniczego podpisaną w Warszawie dnia 12 października 1929 r. (Dz.U. z 1933 Nr 8, poz. 49 z późn. zm.) czy też Konwencję o ujednoliceniu niektórych prawideł dotyczących międzynarodowego przewozu lotniczego sporządzoną w Montrealu dnia 28 maja 1999 r. (Dz.U. z 2007 Nr 37, poz. 235). W naszej ocenie nie ma jednak sensu wymieniać wszystkich obecnie obowiązujących „odrębnych przepisów” w Prawie pocztowym, albowiem w razie zmiany tego katalogu bądź to będziemy mieli do czynienia z niekompletną regulacją, bądź też należałoby za każdym razem nowelizować Prawo pocztowe.
3. Brak odrębnej usługi pocztowej w przypadku przemieszczania dokumentów dotyczących rzeczy stanowiących przesyłki pocztowe
Obok proponowanego w Założeniach doprecyzowania art. 2 ust. 2 pkt 2, iż nie stanowi usługi pocztowej przemieszczanie i doręczanie dokumentów dotyczących rzeczy przewożonych, wysyłanych lub odbieranych na podstawie odrębnych przepisów, proponujemy również dodanie osobnego punktu w brzmieniu: „nie stanowi odrębnej usługi pocztowej przemieszczanie i doręczanie dokumentów dotyczących rzeczy przemieszczanych i doręczanych na podstawie niniejszej ustawy”.
Uzasadnienie:
Chodzi o rozwianie wszelkich wątpliwości w sytuacji, w której mamy do czynienia z przesyłką pocztową, z którą związany jest dokument powracający do nadawcy po doręczeniu przesyłki. Przemieszczenie w drodze powrotnej i doręczenie tego dokumentu nadawcy powinno być traktowane jako element tej samej usługi pocztowej, co przemieszczenie i doręczenie rzeczy, nie zaś jako nowa usługa pocztowa. Być może i bez tego postanowienia interpretacja powyższej sytuacji byłaby taka sama, jednakże dla pewności obrotu prawnego wskazane jest jednoznaczne potwierdzenie tej kwestii w ustawie.
4. Definicja przesyłki kurierskiej
Zaproponowane w Założeniach zapisy dotyczące przesyłki kurierskiej poddają pod regulację ustawy – Prawo pocztowe wszystkie przesyłki o masie do 20 kg, przyjęte do przewozu przez operatora pocztowego. Tymczasem obecnie do usług pocztowych obligatoryjnie zalicza się wyłącznie przesyłki z korespondencją, jak również przesyłki o masie do 50 g, co wynika z faktu, iż przesyłki te, w stanie uniemożliwiającym sprawdzenie zawartości, są usługami zastrzeżonymi dla operatora publicznego świadczącego usługi powszechne. Tymczasem Dyrektywa 2008/6/WE i Założenia likwidują obszar zastrzeżony. Zniknie zatem podstawa do wyodrębniania tego rodzaju przesyłek. W takim stanie rzeczy podkreślamy, iż klient powinien mieć możliwość wyboru, czy usługa będzie świadczona na jego rzecz na podstawie ustawy -Prawo pocztowe, czy też na podstawie odrębnych przepisów.
Podkreślić przy tym trzeba, że rynek usług kurierskich (ekspresowych) w Polsce – w przeciwieństwie do rynku usług pocztowych – jest bardzo silnie konkurencyjny, działają na nim – poprzez spółki zależne – wszystkie znaczące firmy światowe oraz znaczna liczba firm o zasięgu wyłącznie krajowym. Łącznie oferta wszystkich podmiotów na tym rynku zapewnia pełna gamę usług po konkurencyjnych cenach. Brak jest zatem potrzeby regulowania rynku, na którym występuje pełna konkurencja. Podstawową zasadą regulowania rynków jest bowiem podejmowanie interwencji jedynie tam, gdzie mechanizmy rynkowe okazują się niewystarczające.
Prezentując stanowisko zawarte powyżej, pragniemy jednak odnieść się do zaproponowanych w Założeniach cech charakterystycznych identyfikujących usługi kurierskie. W naszej ocenie definicja usług kurierskich powinna kształtować się następująco:
Przesyłka kurierska – usługa polegająca na przyjmowaniu, sortowaniu, przemieszczaniu i doręczaniu przesyłek w sposób, przy którym spełnione są minimum 3 spośród następujących warunków:
- indywidualny numer przesyłki pozwalający identyfikować ją w procesie świadczenia usługi
- bezpośredni odbiór przesyłki od nadawcy lub osoby przez niego upoważnionej,
- możliwość śledzenia przesyłki od momentu nadania do doręczenia,
- określenie w umowie terminu doręczenia przesyłki,
- doręczenie adresatowi przesyłki bezpośrednio do jego rąk lub osoby uprawnionej do odbioru,
- uzyskanie potwierdzenia odbioru przesyłki w formie pisemnej lub elektronicznej.”
Uzasadnienie:
Pierwsza, w porównaniu z definicją przesyłki kurierskiej zawartą w Założeniach, proponowana zmiana sprowadza się do uzupełnienia w pierwszym tiret, że odbiór przesyłki może nastąpić nie tylko od nadawcy, lecz również od „osoby przez niego upoważnionej”. Praktyka świadczenia usług wskazuje, że wydanie operatorowi przesyłki niekoniecznie dokonywane jest przez nadawcę, czyli podmiot, który zawarł umowę o świadczenie usług pocztowych. W imieniu nadawcy może działać inna osoba, bądź też nadawcą może być odbiorca przesyłki kurierskiej (ekspresowej). Możliwe też są inne jeszcze konfiguracje, w tym zawarcie umowy o świadczenie na rzecz osób trzecich.
Poza tym w naszej ocenie śledzenie przesyłki jako cecha charakteryzująca usługi kurierskie (ekspresowe) powinna być sformułowana jako zapewnienie takiej możliwości. To, czy operator lub użytkownik z tej możliwości skorzystał, nie powinno wpływać na charakter usługi, tym bardziej, że ściśle rzecz biorąc trudno taką okoliczność weryfikować.
Proponujemy również, aby wymóg doręczenia przesyłki w gwarantowanym terminie zastąpić określeniem w umowie terminu doręczenia przesyłki. Nie wszystkie usługi kurierskie (ekspresowe) charakteryzują się daleko idącymi gwarancjami doręczenia przesyłki w określonym terminie. Gwarancje powiązane są z ceną przesyłek. W każdym jednak wypadku operator usług kurierskich (ekspresowych) określa w umowie termin doręczenia przesyłki. Jest to zatem niewątpliwie wartość dodana w rozumieniu motywu 18 Dyrektywy 97/67/WE w porównaniu z usługami powszechnymi, w przypadku których ustala się jedynie generalne wskaźniki terminowości nie rodzące zobowiązań wobec konkretnych nadawców.
Proponujemy także w ostatnim tiret zmianę wyrazu „pokwitowanie” na „potwierdzenie” i wyraźne wskazanie, że może to nastąpić w formie pisemnej lub elektronicznej. Ten drugi z proponowanych sposobów potwierdzenia jest powszechnie stosowany w obrocie i odpowiada potrzebom obrotu gospodarczego w coraz większym stopniu opartego na komunikacji elektronicznej.
5. Usunięcie z listy załączników do wniosku o wpis do rejestru przedsiębiorców pocztowych regulaminu oraz cennika
W naszej ocenie nieuzasadniony byłby wymóg załączania do wniosku o wpis do rejestru przedsiębiorców pocztowych regulaminu świadczenia usług pocztowych oraz cennika świadczonych usług. Obecnie takiego wymogu nie ma, zatem jego wprowadzenie byłoby zwiększeniem formalności związanych z podejmowaniem działalności pocztowej. Przede wszystkim jednak ten wymóg jest zbyteczny. W razie potrzeby regulator rynku pocztowego ma obecnie i będzie miał w przyszłości możliwości żądania dostarczenia przez operatora tych dokumentów. Poza tym w przypadku usług kurierskich (ekspresowych) warunki świadczenia usług ustalane są bardzo często indywidualnie, w szczególności w zakresie cen. Cennik składany jeszcze przed rozpoczęciem działalności pocztowej może być zatem zupełnie niemiarodajny w stosunku do rzeczywistych cen stosowanych na rynku.
6. Odpowiedzialność operatora pocztowego
Praktyką stosowaną w obszarze, w którym działają operatorzy ekspresowi, jest regulowanie zasad odpowiedzialności kontraktowej w umowach dwustronnych i w oparciu o zasady występujące w ustawie - Prawo przewozowe. Specyfika działania operatorów ekspresowych powoduje, że wprowadzenie zróżnicowania odpowiedzialności umownej wyłącznie w odniesieniu do zakresu wagowego przesyłek spowoduje niepotrzebną konfuzję w obszarze, który naszym i naszych klientów zdaniem, jest aktualnie zdefiniowany prawidłowo. Dopuszczenie odpowiedzialności z tytułu utraconych korzyści może być ponadto podstawą znacznych nadużyć w sytuacji, gdy cena zapłacona za usługę wyniesie np. 25 zł a roszczenie z tytułu niewielkiego opóźnienia może sięgać milionów złotych. Wyłączenie tej odpowiedzialności jedynie we wzorcach umownych może z kolei rodzić ryzyko kwestionowania skuteczności takich postanowień przez sądy.
7. Wymogi dotyczące zawartości regulaminu – przeniesienie do cennika katalogu świadczonych usług pocztowych
W Założeniach proponuje się, aby regulamin świadczenia usług pocztowych zawierał m.in. katalog świadczonych usług pocztowych. W naszej ocenie tego rodzaju wymóg nie uwzględnia praktyki działalności operatorskiej. Katalog usług pocztowych to z reguły dość długa lista, dodatkowo zmieniająca się w czasie. Zamieszczanie jej w regulaminie nie przyniesie użytkownikom wymiernych korzyści, spowoduje natomiast istotne zwiększenie objętości regulaminów oraz konieczność ich częstej zmiany. Postulat zapewnienia użytkownikom przejrzystej i pełnej informacji w zupełności wypełnia umieszczenie katalogu usług w cenniku, z którym i tak klienci musza się zapoznać, bowiem cena jest jednym z podstawowych parametrów świadczonych usług.
8. Rozporządzenie w sprawie reklamacji usług pocztowych
Proponujemy, aby zasady określone w tym rozporządzeniu były zbliżone do unormowań zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 24 lutego 2006 r. w sprawie ustalania stanu przesyłek oraz postępowania reklamacyjnego wydanym na podstawie art. 79 ustawy - Prawo przewozowe.
9. Plany działań w sytuacjach szczególnych zagrożeń – zakres obowiązku
Obowiązki na rzecz obronności i bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego powinny być dostosowane do możliwości operatorów pocztowych. Uważamy w szczególności, iż obowiązek przygotowywania i uzgadniania planów działań w sytuacjach szczególnych zagrożeń nie powinien dotyczyć wszystkich podmiotów, lecz np. działających na terenie całego kraju.
10. Kwestia zmiany art. 35 ustawy – Prawo przewozowe
W części Założeń dotyczącej przepisów dostosowujących pojawiła się propozycja dodania w art. 35 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe ust. 1a w brzmieniu: „1a. Przesyłki towarowej nie stanowi przesyłka pocztowa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia …. Prawo pocztowe (Dz. U. ….).”.
W naszej ocenie będzie to rozwiązanie niespójne z Prawem pocztowym. Powstanie bowiem błędne koło. Z jednej bowiem strony w Prawie pocztowym przewidujemy, iż „nie stanowi usługi pocztowej wyłącznie przemieszczanie przesyłek pocztowych” (w domyśle samo przemieszczanie przesyłek pocztowych może stanowić przedmiot przewozu), natomiast z drugiej strony w Prawie przewozowym próbujemy taką możliwość wykluczyć. W konsekwencji samo przemieszczanie przesyłek nie byłoby przedmiotem ani usługi pocztowej, ani usługi przewozu.
Proponujemy w związku z tym, aby zrezygnować z proponowanej zmiany w art. 35 ustawy – Prawo przewozowe, bądź tez dokonać zmiany proponowanego ust. 1a w tym artykule w taki sposób, aby nie było wątpliwości, iż przesyłki towarowej nie stanowi wyłącznie przesyłka pocztowa będąca przedmiotem usługi pocztowej w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo pocztowe.
